农村宅基地使用权转让合同效力 作者：林圣全，海南惠海律师事务所律师,全国律协行政诉讼法专业委员会委员      时间：2017-02-15    来源：互联网

2013年11月9日至12日中共十八大三中全会在北京举行，并发布了会议公告，全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。其中提到建立城乡统一的建设用地市场引起了全国性的骚动，主要原因是对“城乡统一的建设用地市场”的理解不一，很大一部分人误认为国有建设用地与农村宅基地已经同权，农村宅基地使用权当然可以转让。本文根据我国现行法律、行政法规、部门规章及规范性文件通知的规定，就农村宅基地使用权转让效力问题作些探讨。

农村宅基地使用权，是指农村居民在法律允许范围内对宅基地的占有、使用、收益的权利，属于建设用地使用权的一种，其不同于城里的建设用地使用权。根据《土地法》第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。以及该法第五十九条、六十条、六十一条的规定，建设用地包括：城市国有建设土地、农村宅基地、农村乡镇企业用地 、农村公共设施及公共事业用地，对于城市国有建设土地，应当办理征用手续，对于农村建设用地，应当办理批准手续。对于三中全会提出的建立城乡统一的建设用地市场，这是一种方向，目的是解决城乡二元结构，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，但是政策如何细化、法律如何修改，都有待细化。在中国，有关土地管理方面，永远是政策大于法律，即使是效力位阶低于法律的政策。下面借助本人对农村宅基地使用权转让的效力评判，阐明法律和政策对农村宅基地使用权转让效力的影响，证明“政策大于法律”。

一、 法律对农村宅基地使用权转让作出的规定 。《物权法》第一百五十三条规定：“ 宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”意味着宅基地使用权在法律不禁止的前提下可以转让。《土地管理法》第62条第3款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这并非对宅基地使用权转让的禁止，仅是对农民宅基地分配申请资格上的限制。第六十三条 “农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”意味着农村用于农业生产的土地使用权不得转让用于非农业建设。《民法通则》第80条第3款“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”，这是1987年开始实施的法律规定，这里的“土地”是否包括“土地使用权”，还是仅指土地所有权，抑或两种权利兼而有之?1988年通过的《宪法》第2条修正案将宪法第10条第4款修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《宪法》第2条修正案并没有顾及土地的不同类别，也没有考虑土地的不同所有权主体，而是规定“所有土地”的使用权都可以“依照法律的规定转让”。 《民法通则》第80条第3款的规定只能理解为对土地所有权的转让限制，否则违宪。因此，此款规定并非属对宅基地使用权转让的禁止规定。

二、 行政法规对农村宅基地使用权转让并未作出禁止性规定

根据国务院颁布的《土地管理法实施条例》第六条　“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”的规定，意味着《土地管理法实施条例》并未禁止农村宅基地的转让。

根据自一九九三年十一月一日起施行《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条 第二项第二款、第三款：“城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第(一)项规定的审批程序办理。

回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区需要使用集体所有的土地建住宅的， 依照本条第一款第(一)项规定的审批程序办理。”的规定，行政法规并未禁止农村宅基地转让，也未禁止非农业户口居民依法获得农村宅基地。

三、 行政规章对农村宅基地使用权转让作出的规定。

目前关于宅基地转让问题的规章级规定有国家土地管理局《确定土地所有权与使用权的若干规定》第四十九条“ 接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。”这里隐含着可以转让，且其效力只是行政规章。

四、政策对农村宅基地使用权转让作出禁止性的规定。

《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(1999年5月6日发布)(下称《通知》)规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。根据地随房走的原则，这是对农村宅基地使用权转让的禁止性规定，但该《通知》并不是行政法规。依据现行的《行政法规制定程序条例》关于决定与公布的规定，“行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批”“ 报请总理签署国务院令公布施行。”、 “签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的施行日期”。依据当时生效的《行政法规制定程序暂行条例》　第三条“　行政法规的名称为条例、规定和办法。”第十四条“　行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院总理审批。”　第十五条“　经国务院常务会议审议通过或者经国务院总理审定的行政法规，由国务院发布，或者由国务院批准、国务院主管部门发布。” 从名称上来看，该《通知》的名称不符合法规的制定程序规定;从通过的程序来看，该《通知》仅经过国务院办公会议，未经过法定的国务院常务会议审议，或者由国务院总理审批程序;从发布的程序来看，该《通知》仅由国务院办公厅发布，未符合法定的“由国务院发布，或者由国务院批准、国务院主管部门发布”程序。另外，该通知也未公布施行日期。因此，该《通知》并不是行政法规。但是，该《通知》下达后，无论是行政机关，还是司法机关中的法院，都一律认定农村宅基地转让无效，这正好印证了“政策大于法律”。

四 、结论。根据民法的一般原则，法无禁止的皆可为， 根据《合同法》第52条的规定，只有违反法律、行政法规的强制性规定的合同才无效。因此，对农村宅基地使用权进行转让或买卖在其上所建构筑物的行为，没有违反法律、行政法规的强制性规定，只是违反了国务院办公厅的政策性规定，依法有效。

免责声明：本网部分文章和信息来源于国际互联网，本网转载出于传递更多信息和学习之目的。如转载稿涉及版权等问题，请立即联系网站所有人，我们会予以更改或删除相关文章，保证您的权利。